제25차 지역리더포럼 - 자치와 협동, 지역발전의 토대를 구축하자(2013년 4월)
- 작성일2020/03/02 19:29
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2013년 4월 25일양재동 aT센터 미래로룸I 에서 지역재단 제 25차 지역리더포럼이 개최되었습니다.
2014년 지방선거와 2015년 전국 농협조합장 동시선거를 앞두고 대의민주제도의 한계를 극복하기 위한 주민자치의 가능성을 살펴보는 동시에 협동조합운동의 새로운 모색을 위해 협동조합의 본질과 이념 점검해보고자그리고 현실을 점검해보고자 "자치와 협동, 지역발전의 토대를 구축하자"라는 주제로 본 포럼을 진행하게 되었습니다.
지역재단의 이창신 역량강화팀장님의 사회와 유정규 운영이사님의 인사말로 25차 지역리더포럼이 막을 열었습니다.
제1주제발표
하승수 변호사, 녹색당 공동운영위원장 - 대의민주주의의 한계와 참여민주주의의 가능성 모색
대의제 민주주의의 한계와 직접·참여 민주주의
⦁ 대한민국의 헌법에서는 ‘주권재민’의 원리를 선언하고 있다. 하지만 국민은 단지 선거일에만 주권자로 취급받을 뿐, 사실상 선거를 통해 선출된 소수의 정치 엘리트들에 의해 정치적 의사결정과정이 이루어 진다.
⦁ 선거에 의해 선출된 대표자들이 유권자들의 의사나 이익을 모두 대변하지는 못한다. 또한 그들이 항상 올바른 판단을 한다고 볼 수도 없다.
⦁ 대의제 민주주의를 완전히 부정하는 것은 아니다. 다만 그 한계에 있어 현재보다 국민들의 참여권을 보장하여 적극적으로 주권을 확보해야 한다고 생각한다.
⦁ 그렇다면 왜 ‘참여’를 강조하는가? 궁극적으로 삶의 질을 향상시키기 위해 참여가 필요하다. 삶의 질이 향상되기 위해선 정책의 질(Quality)이 개선되어야 한다. 연속적으로 정책의 질이 좋아지려면 참여가 필요하다.
삶의 질과 직접·참여민주주의
⦁ ‘삶의 질 향상’의 진정한 모습이란 어떤 것인지에 대한 전반적인 고민이 필요하다.
⦁ 세계에서 삶의 질이 높은 국가들을 살펴보면 ‘삶의 질’과 ‘민주주의 실현 정도(의사결정 참여 정도, 의사결정과정의 투명성 등)’간의 상관관계가 유의미한 것으로 나타났다.
⦁ 결국 ‘살아가는 주체’의 필요가 반영된 정책이야말로 진정으로 그들의 삶의 질을 향상시키는 것이라고 할 수 있다.
⦁ 일본 타지미(多治見)시의 경우 아동들을 위한 시설을 만들기 전에 아동들을 직접 참여(시설배치 등)시켜 그것을 설계에 반영한다. 시설을 이용하는 당사자들의 만족도에서 차이가 날 수 밖에 없다.
⦁ 노인복지, 의료, 문화, 역시 마찬가지다. 특별한 이유에서가 아니라, 우리의 ‘삶의질’을 높이기 위해 필요한 것이다.
주민참여제도의 도입 현황
⦁ 한국에도 주민참여제도는 ‘주민감사청구’, ‘주민발의’, ‘주민투표’, ‘주민소송’, ‘주민소환’, ‘주민참여예산’ 가 도입되어 있으나, 실제로 유의미하게 작동하는 제도는 ‘주민발의(조례 제정 또는 개폐청구)’ 와 ‘주민참여예산제(지방예산편성에 참여)’ 뿐이다.
직접·참여민주주의의 새로운 시도들
⦁ 참여예산제는 1989년 브라질 포르투알레그레시로부터 시작된 당시 주민들이 각 지역과 부문에서 주민들이 직접 예산편성과정에 참여하는 모델이었다. 당시 상당히 긍정적인 평가를 받았으며 참여인원도 꾸준히 증가하여 인근 도시(상파울루, 벨로리존찌 등)으로 확산되었다. 최근은 남미 뿐 아니라 유럽의 여러 도시들(캐나다 토론토, 미국의 시카고, 뉴욕 등)로 확산되고 있다.
⦁ 독일의 리히텐베르크는 2005년 참여예산제를 처음 시행, 2011년 기준 참여주민수가 8,130명이며 전체 제안건수(241) 중 의회를 통과하여 최종 결정된 안건수가 70건에 이를 정도로 적극적인 모습을 보이고 있다.
⦁ 국내에서는 광주 북구에서 처음 실시되어 예산집행의 감시기능을 행할 수 있도록 하고 있다.
⦁ 서울시의 경우 주민참여예산제를 가장 늦게 시행했다는 점에서 아쉽기도 하지만, 선진적인 내용을 많이 담고 있다.
주민의견 제출범위는 ‘해당연도의 전체 예산’으로 하며, 주민참여예산위원회 위원 수를 250명으로 다른 광역 시·도에 비해 많은 수로 하였다. 위촉과정의 자의성을 없애고 소수자가 소외되지 않도록 하기 위해 공개모집과 함께 추첨제를 병행했으며, 주민참여예산위원회의 심의를 통해 500억(서울시 가용재원의 1/10을 상회하는) 규모의 예산을 편성하게 할 정도로 권한을 강화하는 등 의미 있는 시도들이 많이 이루어졌다. 하지만 서울시 역시 해결해야 할 과제는 많다. 250명‘만’ 참여하는 제도가 될 경우 250이란 숫자는 의미를 잃게 되며, 금액 측면에서도 500억‘만’이 아닌 그 상으로 확장해 나아가야 할 것이다.
글을 마무리하며
⦁ 참여 이전에 선결조건으로 이해가 필요하다. 바로 ‘주민역량수준에 맞는 정보공개’ 가 필요하다. 정책이라는 것에 대해 알아야 참여할 것 아닌가? 정보공개 단계에서도 기초교육과정 수준에서 이해할 수 있도록 하는 노력들이 필요하다. 정책결정단계에서 배제되어 온 어린이·청소년들의 참여 또한 무시해서는 안된다.
⦁ 정책정보의 공개만으로 주민의 필요가 정책에 반영되지 않는다. 시민과의 공유를 통해 소통과 협치의 과정을 거쳐 이뤄냈을 때에 비로소 참여와 소통이 의미를 지닌다.
⦁ 지역의 개발, 주민의 삶의 질 향상을 위해서 진정으로 필요한 것은 필요에 의한 개발, 즉 참여를 기반한 계획이라는 것을 강조한다. 공무원, 전문가가 만든 보고서가 아닌, 주민들의 참여속에 상향식으로 정책이 만들어져야만, 선거일 뿐 아닌 언제든 ‘주권재민’을 실현할 수 있는 것이다.
제2주제발표
김신양, 성공회대학교 시민사회복지대학원 - 다시 협동조합을 생각한다: 본질과 원칙, 그리고 현실
사회개혁의 유토피아에서 진정한 탄생을 맞은 협동조합
⦁ 사회적경제의 선구자들이라 불리는 오웬(Owen), 생시몽(Saint-simon), 까베(Cabet), 푸리에(Fourier), 프루동(Proudhon)은 ‘사회유토피아’라 불리는 이상의 지속성을 검증하고 후에 사회에 확산시키고자 했다.
⦁ 산업혁명 이후 야만적인 민중의 삶을 개선시키고자 했고, 그러한 과정에서 공동체, 노동결사체 등을 형성하게 되었다.
⦁ 노동의 결과가 자본가와 소유주를 살찌우게 하는게 아닌라 온전히 그들의 것이 되거나, 그 혜택이 전체 국민에게 돌아가도록 하는 것, 즉 임금노동의 극복이 당시 협동조합의 포괄적인 목표이자 이상이었다.
⦁ 당시 결사체로서의 협동조합의 이념은 오늘날 협동조합의 정체성에 대한 규정에서도 여전히 살아있다. 하지만 그 결사체의 이상이 무엇인지에 대한 언급은 잃어버리지 않았는가 고민해 보아야 하겠다.
협동조합의 민주주의
⦁ 민주주의의 일반원칙인 1인 1표를 협동조합의 민주주의로 두는 것은 협동조합 운영의 특성을 제대로 설명해주지 못할 뿐 아니라 그것이 가지는 가치를 평가절하 할 수 있다. 그 역동성마저 드러내기에 한계가 있다는 말이다. 로치데일 공정개척자의 경험에서 그 이유와 특성을 엿볼 수 있다.
⦁ 로치데일 공정개척자회사는 30여명의 노동자들에 의해 시도되었다. 생필품의 공정한 가격에 대한 욕구가 노동자들의 개입을 이끌어 내었고, 궁극적으로 노동자들의 생활을 개선하고자 했다. 그들은 상호부조에 기초한 소비자회사를 만들고자 했고, 필요에 의해 생산하고 공급되는 방식을 추구했다. 공정하게 보상받고 적정하게 소비할 수 있는 거래의 거점을 만들고자 했던 것이다. 여기에는 시장관계에서의 민주주의라는 보다 큰 사회적 이상이 담겨있다.
⦁ 생산하고 공급하는 모든 주체가 서로의 처지를 고려하여 서로 좋은 관계를 만드는 것이 공정개척자의 이상이었다.
⦁ 그들은 주거를 제공하기 위해 주택을 구입하고, 일자리를 제공할 목적으로 상품을 생산하고자 했다. 노동자들이 서로를 운명공동체라고 느낄 필요가 있었던 것이다. 그래야만 가능한 일들이었기 때문이다.
⦁ 이같은 이유로 로치데일 공정개척자회사는 협동조합에 있어서 큰 의미를 지닌다. 1인1표라는 하나의 의사결정 방식으로 대변되지 않는, 없는 사람과 있는 사람이 서로 통하여 없는 것과 있는 것을 나누는 유무상통의 원리가 통할 수 있는 사회를 만드는 것이 협동조합의 이상이요 협동조합의 민주주의다.
시대에 따라 변하는 협동조합운동의 화두
⦁ 한국의 협동조합 1세대는 이념의 산물이었다. 하지만 정부정책에 의해 도구화되고 수단화되다보니 사상과 운동이 탄압받으면서 협동조합이 쇠퇴하게 되었다.
⦁ 90년대 대량생산, 대량소비의 포드식 산업구조가 만들어낸 획일화된 생활과 개발, 권위주의에 염증을 느끼며 지속가능한 소비와 생활습관의 필요성을 절감하게 되며 2세대 협동조합(공동육아협동조합, 생활협동조합 등)이 발전하게 되었다.
⦁ 2000년대의 협동조합은 세계적으로 불어닥친 경제위기와 저성장 단계로 접어든 산업구조, 심해지는 사회불평등 등에 의해 발생한 사회요구를 해결하기 위해 등장한다.
⦁ 현재의 기본법은 “지역주민들의 권익·복리증진과 관련된 사업을 수행하거나, 취약계층에게 사회서비스 또는 일자리를 제공하는” 비영리기업을 사회적협동조합으로 규정함으로써 사회적기업육성법에 따른 사회적기업의 정의와 차별성을 드러내지 못하고 있다. 따라서 협동조합의 정체성이 모호하고 추상적인 차원에 머물게 되는 한계를 지니고 있다.
⦁ 현존하는 협동조합이든, 기본법에 의해 새로이 만들어질 협동조합이든 공통적으로 가진 과제가 있다. 새로운 사회경제적 대안을 가져야 할 것이다. 이 사회에서 소외되고 배제된 이들이 들어갈 수 있는 자리를 마련해 주어야 한다. 그렇기 때문에 새로운 조직방식이 필요하고 시장에 흔들리지 않는 새로운 경영모델을 만들어야 한다. 지역의 사람들과 지역을 위한 기업을 만들기 위한 호혜시장의 형성이 이들 신생협동조합의 과제일 것이다.
⦁ 지역주민들의 참여와 최소한의 재정적 독립성 확보가 정부의 지원 이전에 준비되어야 한다. 도움이 필요하다면 선배협동조합조직에게 손을 내밀고, 목적을 잊거나 잠시 접어두었던 조직을 찾아가야 한다.
⦁ 동시에 기존 협동조합은 이름이 무색하지 않게 신생 협동조합을 돌보아야 한다. 농협과 신협은 유연하게 자금을 내어주고, 생협은 소비자를 연결해주는 등의 ‘협동조합과의 관계설정’이 필요하다.
⦁ 세대간의 연계를 이루고, 계층간의 만남을 주선하고, 다른 문화간의 소통을 매개하며 씨실과 날실을 엮어 튼튼한 지역사회 협동경영체를 만드는 일, 그 사업체는 지역사회에 기반하나 사회로 열려있으며, 그래서 인류의 보편적인 이상을 담아내는 그릇이 될 것이다.
종합토론
강내영, 풀뿌리자치연구소 이음 운영위원
⦁ 시민들의 정치적 무관심을 극복할 수 있는 대안으로 직접·참여민주주의가 제시되고 있다. 이와 관련하여 일본의 경우 버블경제 붕괴 이후 계속되는 침체 속에 지자체 운영이 어려워졌고, 이 난국을 타개하기 위해 지역과제 해결의 장으로 주민들을 이끌어 내었던 사례가 있다.
⦁ 제도를 생성하는 것부터가 주민의 생활 속에서 필요에 의해 만들어져야 한다고 생각한다. 일본 오가와마치의 ‘바이오매스 플랜트’의 경우 막대한 정부보조금에도 불구하고 지자체의 입장에서도 운영하는 것만으로도 큰 하중으로 작용했었다.
⦁ 생활 속 경험에서 제안의 방식을 통해 참여가 이루어져야 지역 계획을 수립하는 것이 꼭 필요하며, 이러한 연유로 지역 전체의 비전속에 다양한 형태로 네트워킹 되는 사례들을 발굴하고 이들을 관찰할 필요가 있다고 할 수 있겠다.
이인우, 농협경제연구소 협동조합연구센터 부연구위원
⦁ 협동조합과 지역발전의 관계는 지역리더들의 역할에 따라 커다란 변이를 보일 수 있고, 발전과정의 방향 자체가 달라질 수 있다.
⦁ 리더들이 협동조합의 장기발전에 책임있는 주체가 되는 것이 필연적이며, 이를 위해서는 현실적인 조건과 규범적 제약 요소 하에서 어려운 판단을 해야 할 때가 있다고 생각한다. 때문에, 그를 위한 풍부한 자료가 제공되어야 한다고 생각한다.
⦁ 여러 가지 다양한 사례들을 접할 수 있는 자료와 정보가 제공될 필요가 있으며, 특히 협동조합과 지역발전의 의제가 함께 결합된 우리사회의 모범 사례들이 많이 정리되어 소개될 수 있었으면 한다.
청중토론
김상현: 현재 강원도에서 ‘아동이 살기 좋은 강원도 만들기’운동이 진행되고 있다. 정책결정과정에서 소수자가 소외받지 않는 사회를 실천하기 위한 노력이 아닌가 생각한다.
하승수: 그동안 정책결정과정에서 직접 참여할 수 없었던 어린이와 청소년들이 참여하는 것이 최근 마련되었다. 2013년 2월 초등학교 어린이 22명 등 청소년 72명으로 구성된 ‘서울시 어린이·청소년 참여위원회‘가 꾸려졌다. 매우 의미 있는 일이라 생각한다. 자신들에게 관련된 정책을 마련하는데 직접 참여할 수 있게 되어 더욱 다양하고 현실적인 의견이 반영될 수 있을 것이라 기대해본다. 비슷한 예로 귀농인 등의 사람들이 지역의 공식적인 자리에서 목소리를 내기가 쉽지 않다. 성비나 연령에 따라 위원회 등을 구성한다면, 소수자의 목소리가 반영되도록 하는데 유용한 매개체가 될 것이다.
전은경: 최근 자치학회에서 다루는 주요 현안이 전 주민자치위원회를 대상으로 하는 ‘현장에서 주민자치를 활성화시키기 위한 교육과 컨설팅’이다. 그동안 우리나라 주민자치회가 많은 활동을 해왔지만 효과적으로 작동이 되지 않고 있다. 재정지원이나 복지지원 없이 봉사활동과 비슷한 개념으로 이루어 진 것 등 구조나 제도적인 한계가 가장 크게 자리하고 있지만, 그 역할이 못내 아쉬웠다. 주민자치위원회가 제 역할을 할 때 풀뿌리민주주의가 순기능을 온전히 해낼 수 있으리라 생각하기 때문에 힘주어 추진해야 할 것이다.
강내영: 협동조합, 사회적기업, 사회적경제, 참여민주주의에 대한 관심과 기대는 날로 증가되고 있지만, 실제로 그것들이 필요한 곳에서는 그에 대한 이해도가 낮은 것이 현실이다. 일본의 사례를 들면, 정책설명을 기초교육 수료자 수준에서 쉽게 이해할 수 있는 만화가 제작되고 있다. 당사자들의 이해를 돕기위한 기초작업들이 동시에 수반된다면 한걸음 내딛는데 큰 힘이 되지 않을까 생각한다.
유정규: 2014년 지방선거와 2015년 전국 농협조합장 동시선거를 앞둔 시점에서 자치와 협동이라는 대주제로 토론을 진행했다. 대의민주제도의 한계를 극복하기 위한 주민자치의 가능성을 살펴보는 동시에, 협동조합운동의 새로운 모색을 위해 본질과 이념을 들여다보고 현실에 대해 점검하는 시간을 갖게 되어 기쁘다. 2015년 1200여개의 지역농협 조합장이 동시에 선출된다면 사회경제적 큰 변화가 일어날 것이다. 이에 대비하여 앞으로의 포럼이 진행될 예정이고 앞으로도 여러분의 많은 성원을 바란다. 모쪼론 바쁘신 중에 참석해 주신 전문가 여러분께 진심으로 감사드린다. 이상으로 제 25차 지역리더포럼 ‘자치와 협동, 지역발전의 토대를 구축하자’의 장을 마친다.
이후 거의 모든 분들께서 만찬에 참석하시어 ‘양재해장국‘에서 식사와 함께 못다한 이야기를 계속 풀어나가셨습니다. 금번 참여민주주의의 가능성과 협동조합에 대해 다시한번 생각해 보는 시간이 앞으로 있을 26,27,28 29회 리더포럼, 더 나아가 2014년 지방선거와 2015년 전국 농협조합장 동시선거를 대비하는데 첫 디딤돌이 되길 바라면서 후기를 마치겠습니다.
아래는 차후 지역리더포럼 계획이니 참고하시고, 앞으로도 많은 관심과 격려 부탁드립니다.
○ 6월 20일(목)
- 주제
① 생활정치의 선진사례와 우리의 과제
② 한국 협동조합운동의 역사와 현황 그리고 과제
○ 8월 22일(목)
- 주제
① 자치와 협동 : 주민참여의 마을만들기, 성과와 교훈
② 협동과 자치 : 불정농협의 아름다운 반란, 성과와 교훈
○ 10월 24일(목)
- 주제
① 참여예산제, 현황과 과제
② 농협개혁의 경과와 새로운 과제
○ 12월 19일(수) : 좌담회
- 토론주제
① 2014년 지방선거를 준비한다.
② 2015년 농협조합장 동시선거를 준비한다
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